A finales del S.XIX, los países capitalistas industrializados se vieron amenazados debido a la gravedad de los problemas existentes en sus zonas periféricas internas, las cuáles vivían un desequilibro causado por la destrucción de la producción tradicional y un conflicto entre las zonas rurales y urbanas, entre otras cosas. Estos conflictos en las zonas periféricas comenzaron a amenazar a los países centrales. Así surgieron movimientos de masas y políticas populistas que pretendieron controlar a estas masas marginadas. Tales políticas tenían un carácter distributivo e impulsaron un cambio en la demanda.
Las masas sociales oprimidas comenzaron a movilizarse frente a la desprotección. Sin embargo, tuvieron que encontrar una solución para que los oprimidos no siguiesen ganando poder. Habrían de reconstruir la estructura social, “el orden social”. Así fue como surgió el llamado Estado del Bienestar. Macpherson decía: “El Estado ha sido forzado a intervenir, en parte por la presión de los gremios, en parte por la de sectores diversos del capital organizado, y en parte por la necesidad de salvar al sistema de sí mismo”.
Así, el Estado del Bienestar surgió como medida pacificadora de los países y democracias capitalistas después de la Segunda Guerra Mundial ya que suavizaba el conflicto entre clases y el desequilibrio entre trabajo y capital existentes.
El Estado del Bienestar básicamente consiste en: la obligación del Estado de suministrar asistencia a los ciudadanos que sufren necesidades y riesgos como consecuencia de la sociedad mercantil y el reconocimiento de los sindicatos en la negociación colectiva y en los programas públicos.
El Estado del Bienestar no es solo uno sino que se ha ido construyendo junto a la sociedad, es un proceso de permanente construcción social. Podemos hablar del Estado del Bienestar Keynnesiano como una solución a la disfuncionalidad del sistema capitalista, una reformulación que desarrollaron los propios países capitalistas para dar solución a sus crisis.
Pigou decía: “Es necesaria la intervención del Estado para lograr la satisfacción colectiva”.
El Estado del Bienestar surgió concretamente en Alemania en el S.XIX por iniciativa del canciller alemán Otto von Bismarck (1815-1898). En 1884 y 1887, el Reichtag desarrolló un conjunto de leyes de protección conocidas como “seguros”. Esto dio origen al Estado del Bienestar prekeynesiano y supuso en parte una intervención estatal de la economía. Estas medidas se fueron aplicando en otros países europeos como Austria y Hungría. En Gran Bretaña no se desarrolló hasta veinticinco años después.
Suecia fue otro modelo de Estado del Bienestar. Algunos pensadores de la época como Knut Wicksell y Erik Lindahl desarrollaron un sistema de seguridad social y ayudas a la agricultura y al consumo. Sin embargo, lo más importante fue la utilización del presupuesto del Estado para respaldar la demanda y el empleo.
Es importante destacar que la cuestión del papel del Estado ya estuvo vigente durante los años veinte ya que, durante la Primera Guerra Mundial se expandió la discusión en torno a la idea de que el Estado debía intervenir para mantener la idea del equilibrio automático entre oferta y demanda.
En definitiva, el Estado del Bienestar se desarrolló entre finales del S.XIX y principios del S.XX.
Algunos autores dieron una definición de Estado del Bienestar: Wilensky (1975) lo definió como un “conjunto de actividades llevadas a cabo por el Estado encaminadas a garantizar a sus ciudadanos unos niveles mínimos de renta, nutrición, salud, vivienda y educación, asegurados a cada ciudadano como un derecho político y no por caridad”; Pestieau (2006) como una “serie de programas mediante los cuales el Gobierno trata de garantizar ciertos niveles de protección social, asegurar unos niveles mínimos de asistencia social para los necesitados, e incentivar (y garantizar) el consumo de ciertos bienes y servicios básicos, como la educación, la vivienda o el cuidado de los niños”.
El indicador que más se utiliza para medir el tamaño del Estado del Bienestar es el “gasto social público”.
Definición y clasificación del gasto social público
La OCDE ofrece información sobre la evolución del gasto social desde 1960. Este sistema es compatible con el sistema SEEPROS, desarrollado por Eurostat.
Según la OCDE y el SEEPROS, un gasto es “social” cuando tiene como fin “garantizar unos niveles mínimos de protección social ante situaciones de riesgo o necesidad previamente determinadas” o “cuando está destinado a garantizar la provisión de determinados bienes y servicios preferentes” (Ej: sanidad).
En este sentido, la OCDE ofrece una clasificación dividida en nueve áreas, mientras que el sistema SEEPROS establece ocho categorías: sanidad-enfermedad, vejez, supervivencia, invalidez, desempleo, familia, vivienda y exclusión social.
Según la OCDE para considerar a un gasto “social”, éste tiene que implicar una redistribución interpersonal o provenir de algún programa de participación obligatoria; Para considerar a un gasto “público”, las Administraciones Públicas deben controlar sus flujos financieros.
Evolución del gasto social público en España
La beneficiencia
En el S.XIX, utilizaron la beneficiencia y la política social los políticos liberales españoles para mantener el orden público y evitar problemas de salud pública. El objetivo no era combatir la pobreza ya que consideraban que lo mejor para ello era el trabajo y el ahorro. La sanidad en el S.XIX estuvo dirigida principalmente a luchar contra las epidemias y mantener la salud pública.
Los políticos liberales introdujeron una distinción entre el carácter público o privado de la beneficiencia. Además, traspasaron gran parte de su control a los poderes públicos. El primer intento de nacionalización se llevó a cabo en la Constitución de Cádiz de 1812 pero, con la llegada de Fernando VII en 1814 se suprimieron tales avances. Hasta el Trienio Constitucional no se aprobó la Ley de Beneficiencia de 1822. Ésta supuso la creación de juntas municipales que se encargarían de administrar los fondos y vigilar su funcionamiento. Además reguló: casas de maternidad, casas de socorro (hospicios), socorro domiciliario, asistencia sanitaria domiciliaria y los hospitales.
Con la llegada del absolutismo de Fernando VII se impidió nuevamente la aplicación de dicha normativa. Después de su muerte, el 20 de junio de 1849, se aprobó una nueva ley de beneficiencia donde, además de las juntas municipales ya creadas se creó una junta general y las juntas provinciales. Además, se declararon públicos los establecimientos de beneficiencia.
Otra medida definitiva para la transformación del sistema de beneficiencia fue la “desamortización de Madoz” (1855) donde muchos establecimientos benéficos pasaron a depender de las subvenciones públicas y los intereses de deuda. En definitiva, se declararon públicas porque no podían autofinanciarse. Así, las Administraciones Públicas empezaron a hacerse cargo de las instituciones más notables.
Otra medida que se llevó a cabo durante el S.XIX estuvo relacionada con los hospitales. Los hospitales tradicionales que desde la Edad Media ofrecían ayuda a todos los pobres fueron sustituidos por hospicios, pensados principalmente para evitar la mendicidad y mantener el orden público. Así, durante el S.XIX se desarrollaron todo tipo de establecimientos de asistencia.
En la Restauración, la beneficiencia privada, fundamentalmente eclesiástica, resurgió ante las insuficiencias de la beneficiencia pública. A principios del S.XX, la beneficiencia privada ya controlaba la mitad de los hospitales y hospicios existentes. Según Comin y Carasa, los liberales destinaron cada vez menos recursos a la beneficiencia ya que consideraban que la solución para combatir la pobreza eran el trabajo y el ahorro.
Los seguros sociales
La política social moderna habitualmente se ha vinculado a la aparición, a finales del S.XIX, de corrientes ideológicas partidarias de la intervención estatal como el krausismo, el catolicismo o el conservadurismo canovista, todas ellas influenciadas por el socialismo alemán y las políticas sociales de Bismarck.
En 1883, el gobierno liberal presidido por Posada Herrera creó la Comisión para el estudio de las cuestiones que interesan a la mejora o bienestar de las clases obreras (tanto agrícolas como industriales) que afectan a las relaciones entre capital y trabajo. A ésto se unieron también los conservadores como Cánovas del Castillo, por lo que se trato de una “cuestión social”. Más tarde esta comisión pasó a llamarse “Comisión de Reformas Sociales” (CRS). Su fundador fue Segismundo Moret, ministro de Gobernación en 1883. Su objetivo principal era mejorar el bienestar de la clase obrera
En este contexto apareció la Ley de Accidentes de Trabajo (1900), en el que las empresas eran responsables de los accidentes de sus trabajadores. Sin embargo, se trataba de un seguro voluntario no obligatorio. Así, fueron aparecieron las mutuas de accidentes. En 1903 se creó el “Instituto de Reformas Sociales” (IRS) que sustituyó a la “Comisión de Reformas Sociales” (CRS). Su objetivo principal era regular las leyes en materia social y laboral. Además, desempeñó un papel muy importante como asesor del gobierno y en la elaboración de estadísticas. Así, sentó las bases para la creación del “Instituto Nacional de previsión” (INP). El objetivo del INP fue gestionar el “retiro obrero” donde los trabajadores se afiliaban voluntariamente a una mutua o caja de pensiones y, posteriormente el Estado subvencionaba sus ahorros. Sin embargo, las asociaciones patronales se opusieron a la intervención estatal y a los seguros sociales.
Aunque el desarrollo de la política social a finales del S.XIX y principios del XX fue una iniciativa de la élite política, pretendía suavizar la presión del movimiento obrero.
La Primera Guerra Mundial impulsó el desarrollo de políticas de protección social en la mayoría de países europeos. El periodo 1916-1920 estuvo marcado por una gran conflictividad social. Así, comenzó lo que Comín llama la “era de los seguros obligatorios”: el “retiro obrero” pasó a ser obligatorio (ROO); en la Conferencia de Barcelona de 1922 se propuso introducir los seguros de maternidad, enfermedad e invalidez. Sin embargo, se limitaron a crear el “subsidio de maternidad” donde, en caso de alumbramiento, concedían un subsidio de 50 pesetas; En 1923, el gobierno descartó la posibilidad de crear un seguro de salud debido a que su coste sería demasiado elevado.
En 1924, durante la dictadura de Primo de Rivera, el IRS fue abolido pero el INP siguió en funcionamiento así como el seguro de accidentes, el ROO y el subsidio de maternidad. Sin embargo, la dictadura paralizó proyectos como el seguro de desempleo y el de maternidad (en marcha desde 1919 y 1922). El 22 de marzo de 1929, con el fin de la dictadura, se aprobó el seguro de maternidad pero no entró en funcionamiento hasta la República (1931).
Durante el periodo republicano se llevaron a cabo numerosos avances en política social. La propia Constitución de la República española, en su artículo 46 establecía: “La República asegurará a todo trabajador las condiciones necesarias de una existencia digna. Su legislación social regulará: los casos de seguro de enfermedad, accidentes, paro forzoso, vejez, invalidez y muerte”.
Así se introdujo también el seguro voluntario de desempleo y otros seguros se mejoraron, como el seguro de accidentes, que pasó a ser obligatorio. Asimismo, el gobierno republicano llevó a cabo muchos avances en materia de sanidad. El gasto sanitario pasó de representar un 2% del presupuesto total del Estado en 1924 a un 5% en 1935. De hecho, fue durante la Segunda República donde se intentó crear un Ministerio de Sanidad. En definitiva, las iniciativas llevadas a cabo por los republicanos tenían que ver con seguros contributivos y no universales.
Protección social en el franquismo (1939-1963)
Durante el franquismo la política social también se aplicó en el ámbito de la beneficiencia. Durante la Guerra Civil se creó el Auxilio Social para cubrir las necesidades de los sublevados en la guerra. Más adelante, cuando el bando franquista fue ganando terreno, el Auxilio Social cumplió una función propagandística proporcionando asistencia social. Además, tras la Guerra Civil, los seguros sociales obligatorios no universales siguieron siendo los principales instrumentos de protección social y el INP continuó con su gestión.
En definitiva, después de la Guerra Civil siguieron existiendo la mayoría de los seguros sociales excepto el seguro voluntario de desempleo y se crearon otros nuevos: en 1938 se creó el “Régimen de Subsidios Familiares” que ofrecía ayudas económicas por hijo a partir del segundo. En 1939 el ROO fue sustituido por el “Subsidio de Vejez e Invalidez”. Se pasó de un sistema de capitalización a uno de reparto. Las pensiones pasaron a ser de cuantía fija (inicialmente 90 pesetas al mes). Además, inicialmente sólo tenían derecho a recibirla los trabajadores de industrias con ingresos por debajo de cierto umbral pero, en 1943 se amplió también a los agricultores. Posteriormente este seguro se convirtió en “Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez” (SOVI). Además, inicialmente estaba financiado por cuotas empresariales y subvenciones del Estado y ahora se sumaron las cuotas pagadas por los trabajadores. En 1956 se introdujeron las pensiones por viudedad. En 1944 introdujeron el “Seguro Obligatorio de Enfermedad” (SOE), no universal. Para ofrecer estas prestaciones se desarrolló el “Plan Nacional de Instalaciones Sanitarias”.
No obstante, lo que más tiempo tardó en aprobarse fue el seguro de desempleo. En la Segunda República se aprobó pero fue abolido después de la Guerra Civil. En 1954 tan solo existía un “Seguro de Paro Tecnológico” que cubría el desempleo provocado por innovaciones tecnológicas. Hubo que esperar hasta 1961 para que se crease el Seguro Nacional de Desempleo. Sin embargo, es muy complicado delimitar las causas del retraso respecto a otros países europeos.
Por otro lado, en los cincuenta se desarrollaron seguros especiales y profesionales: de estudiantes, del mar, etc. A estos hay que sumarles el “Plus Familiar” y el “Mutualismo Laboral”. El Plus Familiar se creó en 1945. Era un complemento salarial obligatorio por hijo financiado por empresas. Por su parte, el Mutualismo laboral se creó como sistema paralelo a los seguros sociales. Este entramado complejo de seguros empezó a cambiar en 1963, con la introducción de “La Ley General de Bases de la Seguridad Social” (1967).
Seguridad social franquista
Los seguros sociales, el Plus Familiar y el Mutualismo Laboral se integraron en un único sistema de Seguridad Social. Esto supuso un paso hacia la universalización pero no todos tenían derecho a ello. No obstante, a pesar de que la ley establecía que el Estado estaba obligado al sostenimiento del sistema, las aportaciones siguieron siendo muy reducidas y su financiación principal seguían siendo las contribuciones. La “Ley de Financiación y Perfeccionamiento de 1972” modificó las bases de cotización, eliminando algunos regímenes especiales. Algunos autores como: Guillén, Molinero, González Murillo, etc. consideran que el franquismo utilizó la política social con fines propagandísticos. Asimismo, Navarro considera que la dictadura tuvo un impacto negativo en materia social respecto a otros países europeos. Tras la Segunda Guerra Mundial, el Informe Beveridge hizo que muchos países europeos abandonasen los seguros independientes. Así, avanzaron hacia la universalización dos décadas antes que España. Además, Navarro considera que realmente no se puede hablar de ello en España hasta que no llegó la democracia debido a la ausencia de un diálogo social. Durante la Transición tuvieron un papel muy importante en este asunto los Pactos de la Moncloa y, con la llegada de la democracia la sociedad empezó a exigir más gastos sociales.
En esta época, se llevó a cabo la reestructuración de la Seguridad Social. El INP y el Mutualismo laboral fueron abolidos y se crearon: El Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) que gestionaba las prestaciones sanitarias, el Instituto de la Seguridad Social (INSS) que gestionaba las prestaciones económicas, el el Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO) encargado de asistir a ancianos y discapacitados, el Instituto Nacional de Empleo (INEM) que gestionaba las prestaciones por desempleo y la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) que gestionaba los recursos del sistema. La reforma fiscal de 1977 permitió avanzar hacia la universalización y la redistribución. Las subvenciones a la Seguridad Social aumentaron, mientras que las cotizaciones se redujeron.
Principales tendencias del gasto social público
En 1857 el gasto público en porcentaje del PIB fue de 1.216,79 pts; En 2000 pasó a 348565,53 pts. Se multiplicó 286 veces. Así, en el S.XIX el gasto social era del 1% del PIB y en el S.XX pasó a superar el 20% del PIB. Sin embargo, el crecimiento no fue homogéneo: se produjeron periodos de estancamiento y otros de rápido crecimiento.
Por períodos:
- 1850-1913: El gasto social estuvo prácticamente estancado aunque experimentó ligeras fluctuaciones.
- 1919-1925/1929: Se produjo una tímida recuperación y se dieron grandes avances en la legislación social que no se reflejan en el gasto.
- 1931-1940: Con la II República se produjo un importante incremento que continuó hasta los primeros años de la posguerra civil.
- 1945-1966: El gasto social sufrió de nuevo un estancamiento.
- 1967-1993 Supuso una etapa de nuevo crecimiento. Incluso en 1993 se produjo un máximo que alcanzó el 23,71% del PIB.
- 1994: Se registró una nueva tendencia, un estancamiento que provocó un ligero descenso.
Por períodos:
Etapa: 1850-1914
De 1850 a 1914 el gasto social experimentó un estancamiento. Apenas hubo innovaciones en materia de legislación social. Además, en 1900 apareció el seguro de accidentes de trabajo. Sin embargo, en este periodo contaron con poca financiación pública. Cabe destacar que hasta 1932 no hay datos que permitan realizar un análisis
Etapa: 1914-1931
- En 1914, durante la Primera Guerra Mundial, el gasto social experimentó una brusca caída, debido en parte a la inflación. Sin embargo, tras la Primera Guerra Mundial se produjo una recuperación tímida. El gasto social que se recuperó con mayor rapidez fue el de los ayuntamientos y las diputaciones.
- En 1919 se produjo una recuperación del gasto social de la Administración Central. Empezaron a funcionar el retiro social obligatorio, el subsidio de maternidad y las subvenciones a mutuas contra el paro.
- Durante la dictadura de Primo de Rivera (1923-1930), se dio un continuismo aunque en 1927 apareció la subvención a las familias numerosas.
- En la II República (1931-1936):
• Se introdujeron nuevos programas y se produjo un notable aumento del gasto social.
• Aparecieron: el seguro de desempleo voluntario, el seguro obligatorio de maternidad y el seguro de accidentes de trabajo en la agricultura, entre otras cuestiones.
• Las pensiones de los funcionarios experimentaron un incremento y se recuperaron los niveles previos a la I Guerra Mundial. Se pasó de 0,42% del PIB en 1930 a 0.89% del PIB en 1933.
• Desarrollaron un programa de obras públicas contra el paro.
Sin embargo, a pesar de los avances que se dieron en la II República aun no contaban con una estructura moderna. Las principales partidas se dividían en cuatro funciones: las pensiones de los funcionarios, la beneficiencia, el gasto social sanitario y las obras públicas.
Etapa 1936-1966 (Años posteriores a la Guerra Civil)
En esta etapa aumentó el gasto social en las funciones de vejez-supervivencia, invalidez, incapacidad temporal y sanidad, en parte, gracias a la aparición de nuevos seguros de enfermedad y de accidentes, así como la difusión de pensiones SOVI (Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez) y el mutualismo laboral.
En cuanto al gasto de Desempleo, se suprimió el Seguro de paro voluntario, apareció en 1955 el Seguro de paro para sectores concretos (tecnológico, industria de géneros de puntos, etc.) y en 1961 se introdujo el Seguro nacional de desempleo.
Etapa 1967-2005
En 1967 entró en vigor la Ley General de Bases de la Seguridad Social que supuso la “universalización del sistema de protección social”. En 1977 se llevó a cabo una reforma fiscal que dio lugar a un incremento del gasto social, una mayor redistribución y un menor peso de las contribuciones sociales.
- 1981-1988: Ralentización del crecimiento del gasto social. Se produjo una reestructuración industrial.
- 1989-1992: Aumentó el gasto social. Se llevó a cabo una huelga general el 14 de diciembre de 1988.
- 1993: Se produjo una caída. España se incorporó a la moneda única.
Durante esta etapa las principales partidas de gasto se centraron en pensiones de vejez y supervivencia y en sanidad. En cuanto a las políticas activas (de empleo) ganaron peso a final de 1990 y respecto al gasto en familia llegaron a su fin las políticas de familia de la etapa franquista.
Evolución del gasto social público en España respecto a la Unión Europea
España no empezó a configurar un auténtico Estado del Bienestar hasta la década de los 80. En este momento, con la universalización de la sanidad, la educación y las pensiones empezaron los avances en convergencia con otros países de nuestro entorno. España siempre ha estado por debajo de la media de la UE. Desde 1995 el gasto total ha estado 6-8 puntos del PIB inferior al de la media de la UE. Sin embargo, con el estallido de la crisis, el gasto público de España como porcentaje del PIB aumentó más que el de la media de la UE.
Francia es el país con mayor nivel de gasto sobre el PIB de la UE-15 (supera el 56%). Después va Italia (por encima del 50%). Sin embargo, en 2007 España era uno de los países con menos gasto sobre el PIB de la UE-15, aunque en 2011 el gasto aumentó hasta situarse en el nivel de Alemania y Reino Unido. En 2014, España gastaba un 6,1% del PIB
Antes de la crisis, España tenía unos gastos sociales por debajo de la media de la UE-15 (exceptuando el gasto en desempleo). Además, los gastos en pensiones presentaban dos puntos de PIB inferiores ya que en España el proceso de envejecimiento estaba más desarrollado que en la UE. Los gastos en sanidad y en educación se situaban tan solo a un punto de la media de la UE-15 entre 2000-2007.
Por tanto, antes de la crisis de 2007, España era uno de los países con menor nivel de gasto público como porcentaje del PIB de la UE-15 (España: 39% – UE-15:45%), por delante de Irlanda y Luxemburgo pero por debajo de Grecia y Portugal.
Durante la crisis (2007-2009), en la UE-28 aumentaron todas las partidas de gasto hasta 5,4 puntos porcentuales del PIB. Sin embargo de 2009 a 2014 disminuyeron todas las partidas de gasto excepto las pensiones (2 pp. PIB). En España de 2007 a 2009, el gasto aumentó aproximadamente un 7% del PIB. De 2009 a 2014 todas las partidas de gasto, exceptuando el gasto en pensiones, se reducen.
Durante la crisis, lo que más destaca es la evolución del gasto en pensiones ya que ha ido incrementándose hasta situarse cerca de la media de la UE (aproximadamente un 12% del PIB). En definitiva, el gasto en pensiones durante la crisis ha aumentado en 3 pp PIB en seis años como consecuencia del envejecimiento de la población. El gasto en desempleo también aumentó 1,5pp PIB con respecto a la UE-15 por la crisis laboral que ha sufrido España.
